Rammerne for offentlig ledelse har udviklet sig gennem tiden og præges i dag af forskellige styringsparadigmer, som har haft større eller mindre indflydelse i forskellige tidsperioder. Disse styringsparadigmer har betydning for indretningen af den danske offentlige sektor, og har derfor også indflydelse på, hvordan den offentlige sektor styres og ledes i dag.
I dette blogindlæg tager vi udgangspunkt i Lotte Bøgh Andersen, Carsten Greve, Kurt Klaudi Klausen og Jacob Torfings bog ’Offentlige styringsparadigmer’. Vi kommer omkring fire af de syv paradigmer, og ser på hvordan de adskiller sig fra hinanden og sameksisterer. Vi oplister også, hvad du som offentlig leder bør være opmærksom på i forhold til de forskellige paradigmer.
1) Bureaukratiet
Det er samfundsforskeren Max Weber, der første gang bringer begrebet bureaukrati på banen som et bud på, hvordan organisationer bør indrettes. Han omtalte bureaukratiet som en menneskeuafhængig organisation, og hans tese var, at hvis virksomheden er godt nok struktureret, så ville den fungere lige godt, lige meget hvilke medarbejdere der var ansat.
Det største problem forud for bureaukratiet var vilkårlighed, f.eks. mangel på retssikkerhed og manglende kompetencer hos de ansatte. Her kom bureaukratiets regler og hierarki ind og skabte en form for struktur. I dag har vi dog ofte den modsatte opfattelse. I nogle situationer kan vi komme i konflikt med unødvendige regler og hierarkiske processer, som styres oppefra, og som derfor ikke udnytter den viden og erfaring, man får i mødet mellem borgeren og den ansatte.
Det er de færreste offentlige organisationer, der i dag er idealtypiske bureaukratier, men bureaukratiet fylder stadigvæk i en eller anden grad de fleste steder. Ansvaret er nemlig placeret hos politikerne, som så holder embedsmændene ansvarlige for den egentlige implementering, og sådan fortsætter uddelegeringen nedad i kæden. Bureaukratiet har stadigvæk en betydning i Danmark i dag, men denne betydning er mange steder blevet mindre i takt med, at nye styringsparadigmer er kommet til.
Når du som offentlige leder skal agere inden for bureaukratiet, kan du med fordel være opmærksom på følgende:
- Fungerer arbejdsfordelingen mellem mine medarbejdere, og er vi tilpas specialiserede til, at vi realiserer vores målsætninger?
- Hvordan påvirker kommandovejene mit ledelsesrum? Og hvordan påvirker jeg det selv?
- Hvad kan jeg gøre for, at mine medarbejdere oplever reglerne som en hjælp og ikke som kontrol?
- Hvordan implementerer jeg de politiske beslutninger, samtidig med at jeg er politisk neutral?
2) Professionsstyret
I professionslogikken er det faggrupper (individer med samme uddannelse og arbejdsopgaver) med specialiseret teoretisk viden og faglige normer, der sidder med beslutningerne på specifikke områder. Faggruppernes viden og professionelle normer er altså de to vigtigste styringsmekanismer i professionsstyret.
Historisk set opstod professionsstyret ud fra to udviklingstendenser: Bevægelsen mod Taylorismen (også kaldet Scientific Management) og kravet om større autonomi inden for professionerne.
Grundidéen bag Taylorismen var, at man gennem systematiske arbejdsstudier kunne eksperimentere sig frem til den mest muligt effektive organisering. Arbejdets tilrettelæggelse og medarbejdernes specialisering og kompetenceudvikling var dermed tilpasset opgaven og teknologien. En stor ulempe ved denne tilgang var, at det reducerede den potentielle magt hos dem, der udførte opgaverne, og derfor opstod der i 1960’erne et behov for øget autonomi eller selvbestemmelse.
Det traditionelle ledelsessyn i professionsstyret har tidligere været, at lederne skal være medlemmer af faggruppen. F.eks. skal den øverste leder på universiteterne selv have forskerbaggrund. I dag foregår der stadigvæk en debat om, hvorvidt offentlige ledere bør være generalister eller fagprofessionelle.
Helt konkret ser vi tre eksempler på balancen mellem faglighed og generalisering:
1) Nogle lederstillinger er så tæt på den faglige opgaveløsning, at de næsten udelukkende er besat af personer med fagprofessionel baggrund (f.eks. en skoleleder).
2) Andre er så generelle, at lederne næsten altid har generalistbaggrund (f.eks. en kommunaldirektør).
3) Og andre lederstillinger bliver besat af personer, der har erhvervet sig begge typer kompetencer (f.eks. skolechefer med lærerbaggrund og en masteruddannelse i ledelse).
Når du som offentlig leder skal agere inden for professionsstyringsparadigmet, kan du med fordel være opmærksom på:
- Hvilken specialiseret viden og hvilke faglige normer er relevante for, at vi kan løse opgaverne?
- Har jeg selv den rette balance mellem faglig identitet og lederidentitet til at lykkes med min ledelsesopgave? Hvis ikke, hvordan kan jeg så udvikle min identitet?
- Hvordan balancerer jeg mellem forskellige faggruppers normer og viden både internt i organisationen og i forhold til samarbejdet på tværs?
- Hvordan forstår vi faglig kvalitet i min organisation? Og hvordan kan jeg arbejde med, at denne forståelse fortsat stemmer overens med politikernes og borgernes ønsker?
3) New Public Management
New Public Management opstod som en reaktion på problemerne med det klassiske bureaukratis kombination med professionsstyring. Kombinationen af de to styringsformer blev nemlig betragtet som ineffektiv og dårlig ledelse, som var ude af stand til at håndtere økonomiske udfordringer.
Der skelnes mellem to hovedelementer inden for New Public Management:
1) Inddragelse af konkurrence og markedslignende mekanismer i den offentlige sektor.
2) En forestilling om, at den offentlige sektor kan effektiviseres ved at arbejde systematisk med ledelse og managementtiltag fra den private sektor.
Et kerneelement i New Public Management er ideen om, at organisationer skal måle og styre deres præstationer, så politikere kan holde organisationerne ansvarlige for deres indsatser, mens borgerne skal kunne bruge informationen til at vælge mellem offentlige og private udbydere. Derudover skal lederne selvfølgelig bruge informationerne til at gøre ydelserne endnu bedre.
Hver leder har ansvaret for sin del af ”virksomheden”. Det gælder både budget og målsætninger. Der er i mindre grad fokus på at håndtere de problemer, der går på tværs af de forskellige dele af den offentlige sektor (f.eks. samspillet mellem sundhedsvæsen og sociale indsatser), hvilket især har været et kritikpunkt.
Et andet kritikpunkt ved New Public Management er, at evalueringskriteriet for en god offentlig sektor til tider blev reduceret til at være økonomisk effektivitet. Omvendt har New Public Management dog skabt større fokus på budgetoverholdelse og alternative finansieringsformer samt øget prioriteringen af ledelse, hvilket selvfølgelig er positivt.
Når du som offentlig leder skal agere inden for New Public Management paradigmet, kan du overveje:
- Hvordan kan jeg påtage mig ledelsesansvaret og få et ordentligt råderum til at prioritere indsatser?
- Hvordan kan jeg holde fast i mine langsigtede strategiske mål og sikre en skarp profilering og kommunikation af, hvad vi står for?
- Hvordan kan jeg sikre produktivitet og effektivitet (rationel udnyttelse af ressourcer og målopfyldelse) samt dokumentere det?
- Hvordan kan jeg og min organisation imødekomme borgernes behov og efterspørgsel?
4) New Public Governance
New Public Management var med til at fragmentere den offentlige sektor blandet andet på grund af de mange udliciteringer af opgaver til det private. Derfor opstod New Public Governance som en afløser eller supplement. Denne styringsform anbefaler nemlig, at der etableres et tværgående netværk, som kan være omdrejningspunktet for problemfokuseret samstyring.
Grundtanken i New Public Governance er, at komplekse opgaver og problemer i et komplekst samfund løses bedre gennem netværksbaserede samarbejder, end gennem hierarkisk kontrol eller markedsbaseret konkurrence. Samtidig vil samarbejde og netværksstyring i kraft af mobilisering af ressourcer og forbedrede muligheder for koordination og gensidig læring skabe en effektiv offentlig styring.
Den offentlige sektor befinder sig i øjeblikket i et krydsfelt mellem stigende forventninger og knappe ressourcer, som gør det nødvendigt at etablere flere og flere ressourcer. Det er et argument for, at New Public Governance kan være vejen frem. Her er det nemlig ikke kun én aktør, der har den viden og de ressourcer og idéer, der skal til for at løse de store komplekse samfundsproblemer. Det kalder på flere aktører, og derfor er netværket afgørende.
Et modargument er dog, at det kan spænde ben for løsningerne, når forskellige aktører med forskellige dagsordener og interesser skal styre sammen.
Det kan godt se ud til, at New Public Governance rummer svar på nogle vigtige problemer og udfordringer, men samtidig rejser det nye problemstillinger, som politikere, offentlige ledere og medarbejdere samt aktive borgere må finde nye måder at håndtere.
Når du som offentlig leder skal agere inden for New Public Governance paradigmet, kan du være opmærksom på:
- Hvilke opgaver og problemer kræver tværgående videndeling, koordination og samarbejde?
- Hvilke aktører skal inddrages, og hvordan kan de motiveres til at deltage i fælles opgaver- og problemløsning?
- Hvordan kan netværk og partnerskaber ledes, så der både er plads til selvorganisering, og at der sikres fremdrift?
- Hvordan kan jeg sikre, at styringsnetværk både bidrager til effektiv og demokratisk styring og holdes ansvarlige for deres bidrag til den offentlige styring og værdiskabelse?
Mange krav til lederen i dag
Styringsparadigmerne eksisterer ikke i rene former men sameksisterer. Den offentlige ledelse rammesættes derfor i dag af et miks af styringsparadigmer, der supplerer og konkurrerer med hinanden om at sætte retningen for ledelsesarbejdet og beslutningstagningen.
Der stilles rigtig mange krav til den offentlige leder i dag ud fra disse styringsparadigmer. Her har vi opsummeret dem i seks overskrifter:
- Virksomhedslederen – der har styr på organisationen, Human Resource Management og konkrete resultater.
- Strategen – der kan se muligheder for sin organisation i omgivelserne.
- Netværkslederen – der skaber partnerskaber og forbindelse til andre organisationer og til borgergrupper og interessenter.
- Kommunikationslederen – der fortæller om organisationens resultater.
- Den ansvarlige budgetleder – der sikrer, at budgetterne overholdes, og at økonomien er i orden.
- Implementeringslederen – der sørger for, at visionerne bliver til realiteter.
Med de mange kasketter, lederen har i dag, kan der være både tid og ekstra resultatskabelse at hente ved at benytte digitale redskaber, der har fokus på dialogen mellem leder og medarbejder, og dermed særligt understøtter lederen i rollen som virksomhedsleder og implementeringsleder.
Det er nemlig i dialogen, at leder og medarbejder sporer sig ind på:
- om der er uudnyttet potentiale til stede, som kan være til gavn for hele enheden/organisationen,
- om medarbejderens opgaver og mål er tydeligt definerede og dermed nemmere at arbejde effektivt ud fra,
- hvordan den enkelte medarbejder bidrager til, at visionen omsættes til resultater,
- om medarbejderen trives på arbejdspladsen og er motiveret for at løse opgaverne,
- osv.
Samtidig kan IT-systemet i den travle hverdag hjælpe lederen med at holde huske på, at det er tid til 1:1-samtale, MUS-samtale, samtale om et længere sygefravær eller lignende. Når der oprettes aftaler direkte i systemet, modtager både leder og medarbejder en reminder via e-mail, så lederen sikrer, at der kommer handling bag ordene og får overholdt aftalerne med medarbejderne.
Kilder:
Jan Heitmann (1986) ’Utfordring til personalepolitikk i offentlig virksomhet’
Carsten Greve og Niels Ejersbo (2014) ’Moderniseringen af den offentlige sektor’
Lotte Bøgh Andersen, Carsten Greve, Kurt Klaudi Klausen og Jacob Torfing (2020) ’Offentlige styringsparadigmer: Konkurrence og sameksistens.
